Les Cahiers de l'université d'été de l'UCLF 2016

Les Cahiers de l'université d'été de l'UCLF de la session 2016 sont désormais en ligne sur Vive le Roy.

Extrait :

Chapitre 1 Le roi sous l’Ancien régime, par François BLUCHE

La France monarchique est un Etat de droit

1.1 La monarchie d’ancien régime est absolue

Signification du qualificatif « absolue »

Insociabile regnum (La prérogative royale ne se partage pas), écrivait Tacite (

Annales XIII, 17). Elle ne se partageait pas en France sous l’ancien régime.

— Ni territorialement ; d’où le constant effort des Rois pour réduire les apanages.

— Ni politiquement : lorsqu’il y eut régence, le Régent ou la Régente gouverna au

nom du Roi, car seul régnait le Roi.

Au temps de l’État féodal, jusqu’à la guerre de cent ans, le pouvoir du roi de France

était mixte. Sur le Domaine il possédait souveraineté; ailleurs il n’imposait aux grands

vassaux que sa suzeraineté.

Depuis Louis XI, tandis que se précisait l’État royal – après la chute de l’État bour

guignon –, prévalut vraiment la souveraineté.

De Bodin à Cardin Le Bret, en passant par Loyseau, les grands juristes de la seconde

moitié du XVIe siècle et de la première moitié du XVIIe, non contents de la définir, cette souveraineté, la célébrèrent.

— Ce que Jean Bodin appelle « république » est « un droit gouvernement. . .avec

puissance souveraine » (1576).

— Pour Loyseau, « la souveraineté n’est point, si quelque chose y fait défaut »

(1608)

— Selon Le Bret, « la souveraineté n’est non plus divisible que le point en géomé

trie » (1632).

Le monarque étant parfaitement souverain, la monarchie française est absolue, c’est-à-

dire parfaite.

Absolue, c’est-à-dire sans liens, ce qui ne veut pas dire sans limites.

Une monarchie absolue plébiscitée

Le mot « absolutisme » n’existait pas (il sera inventé en 1796) ; et le mot « absolu », alors couramment utilisé, n’avait rien de péjoratif, bien au contraire.

— L’avocat général Omer Talon définissait la royauté comme « une puissance absolue et une autorité souveraine ».

— À la fin même du long règne de Louis XIV, lorsque la monarchie absolue, ayant connu son apogée, aurait pu être contestée après cinquante ans de règne, plusieurs coalitions, l’invasion étrangère, les manifestations de l’intolérance gouvernementale (interdiction du protestantisme, destruction de Port-Royal), on vit parfois critiquer le Roi, mais l’écrasante majorité des Français continua de complimenter, d’admirer et de vanter la monarchie absolue.

— Si Fénelon conteste, un Pierre Bayle, protestant exilé, un père Pasquier Quesnel, janséniste exilé, défendent et illustrent la monarchie absolue avec presque autant de vigueur et non moins de conviction que Bossuet.

Le XVIIIe siècle et les détracteurs de la monarchie absolue

Il faut attendre le XVIIIe siècle pour entendre de véritables grincements.

— Partisan de ce qu’il appelle une « royauté monarchique », le marquis d’Argenson (mort en 1757), ancien ministre de Louis XV, critique la « monarchie absolue », selon lui porte ouverte au despotisme. Sous sa plume, « absolu » a cessé d’être synonyme de souverain, ressemblerait à « arbitraire » au sens moderne et déplaisant du terme.

(…)

Un pouvoir royal en réalité limité

(…)

Mais si le juriste s’intéresse à la théorie du pouvoir, l’historien doit souligner le caractère relatif de ce pouvoir même. Un Roi d’ancien régime, même autoritaire, était plus désarmé (faute de renseignements, faute d’une vraie police, en raison de la lenteur des communications et de la sous-administration) que le plus débonnaire des présidents de démocratie moderne.

On insiste beaucoup sur ce fait que le Roi réunissait entre ses mains les trois pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire), mais nombreux étaient les contre-pouvoirs transformant la monarchie absolue en un régime tempéré.

Le roi ne contrôle pas toutes les administrations

Le jeu administratif était freiné par le fait même que le Roi ne contrôlait point toutes

les administrations :

— L’Église de France avait ses tribunaux (les officialités), son régime fiscal (don gratuit, décimes), son administration.

— Les impôts indirects de l’État ne dépendaient pas de fonctionnaires de l’État, mais d’une compagnie d’économie mixte, fort indépendante, la ferme générale.

Ni royale, ni étatique. Il n’y avait pas plus d’unité administrative dans le royaume que d’uniformité dans l’administration royale elle-même.

— La majorité des provinces entrait dans la catégorie des « pays d’élections » – où la fiscalité royale était uniforme et directe sous le contrôle des intendants.

— Mais d’importantes zones demeuraient « pays d’états », avec leurs états provinciaux, capables de gêner le gouverneur et l’intendant, avec leur fiscalité et leur administration particulières.

Une administration royale composée en majorité d’agents quasi indépendants

Quant à l’administration royale, si, depuis Louis XIII, elle dépendait beaucoup plus de « commissaires », fonctionnaires nommés par le Roi, elle restait majoritairement entre les mains des « officiers », c’est-à-dire d’agents de l’État fort indépendants puisque propriétaires de leur office et depuis Louis XI inamovibles.

Des freins effectifs aux pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire du roi

Mais ce qui montrera surtout le caractère limité d’un pouvoir réputé absolu, c’est l’existence de forts contre-pouvoirs restreignant les trois grands pouvoirs du Roi.

Dans L’Esprit des lois (1748) on sait que Montesquieu a prôné la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif, judiciaire) dont il avait cru reconnaître l’existence en Angleterre. En fait, il faudra attendre la constitution des États-Unis d’Amérique (1787) pour voir établir cette séparation. La France traditionnelle n’avait jamais été troublée par la réunion des trois pouvoirs, dès lors que les Rois avaient su, au moins depuis saint Louis, établir et maintenir l’indispensable « séparation des organes » (Olivier Martin).

Si le roi de France réunit entre ses mains les trois pouvoirs, il ne prétend point en faire un absolu, et d’ailleurs il les partage beaucoup.

Des lois royales canalisées

Les limites du pouvoir législatif du roi

Nous savons que le pouvoir législatif du monarque avait une triple limitation théorique :

le respect de la loi divine, de la loi naturelle et des lois fondamentales. Il en résultait que les « lois du Roi » ne pouvaient dépendre de son caprice.

Les lois sont promulguées selon un protocole rigoureux

Les conditions dans lesquelles la loi se prépare, se rédige, s’enregistre et s’applique n’évoquent ni les rescrits des empereurs romains, ni les ukases des tsars de Moscovie.

Le Roi, certes, a en France l’initiative des lois, mais nombre d’actes royaux sont des arrêts du Conseil recopiés et présentés sous forme de lettres patentes.

Dans les autres cas, le contenu de la loi, proposé au monarque par le ministre compétent

– d’abord au cours du travail du Roi, puis en Conseil –, a été concerté et discuté avant de prendre forme.

— Cette forme acquise, l’acte royal, signé par Sa Majesté, est toujours contresigné par le ministre (ex : Louis et en dessous Phelypeaux. Pouvoir et contre-pouvoir.

— Si le Roi a poussé à la roue – chose assez rare – pour imposer sa volonté, la signature du ministre est là pour rappeler que le prince n’a pas été seul à légiférer.

— Si c’est le ministre qui a décidé le souverain à accepter telle initiative, la signature du Roi, non contente de donner au texte force de loi, montre aux administrateurs et au peuple de France que Sa Majesté a su se laisser convaincre pour le bien de l’État et du peuple (à ce dernier schéma se rattachent les principaux édits émanés de Turgot et de Necker sous le règne de Louis XVI).

L’œuvre législative, ainsi observée, conduit tout à l’opposé de la légende du « bon plaisir » ou de l’arbitraire.

Les actes royaux sont enregistrés par les parlements ou cours de justice

Dans le royaume de France il est admis que « la loi n’oblige que publiée ». Les cours de justice souveraines, parlement de Paris en tête, ont le privilège d’enregistrer les actes royaux.

Depuis le XIVe siècle, elles se permettent à l’occasion des remontrances avant enregistrement. Dès lors, sans être officiellement associé au pouvoir législatif, le Parlement (sauf entre 1673 et 1715) exerce de facto un véritable contre-pouvoir.

Quand tout se passe sans heurts, la monarchie y trouve son compte, renforçant son caractère tempéré.

Tous ceux qui ont voulu fonder la liberté d’une république bien ordonnée, ont estimé que c’était lorsque l’opinion du Souverain Magistrat était attrempée par les remontrances de plusieurs personnes d’honneur, étant constituées en état pour cet effet ; et quand en contre-échange ces plusieurs étaient contrôlés par la présence, commandement et majesté de leur prince. (Étienne Pasquier)

Lorsque le conflit devient endémique, ce qui est le cas entre 1715 et 1789, les excès du contre-pouvoir parlementaire, au lieu de freiner le pouvoir du Roi, l’irritent et l’incitent presque à l’autoritarisme.

La France royale est un État de droit

Enfin l’on oublie trop une vérité simple et cybernétique : la loi du Roi est protégée de la tentation despotique par la présence vivante, rassurante et protectrice, des précédentes lois du Roi.

Dès le XIIe siècle, en effet, la France est un État de droit, bien mieux doté en lois précises que le reste du monde civilisé. Par ses légistes, depuis le XIIIe siècle, la France s’est faite héritière de la Rome antique. On a laissé le droit romain pénétrer et ordonner les coutumes. La monarchie, aidée par ses magistrats, a fait un gros effort de codification (les Établissements de saint Louis, l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539, le code Michau de 1629, les grandes ordonnances de Louis XIV et de Colbert, etc.).

« France, mère des arts, des armes et des lois », écrivait au XVIe siècle Joachim du Bellay. Du Bellay, direz-vous, est poète.

Ce n’est pas le cas du politique auteur du Prince Pour Machiavel, écrivant ces lignes vers 1516 ou 1517, c’est-à-dire au début du règne de François Ier, les rois de France, quoique absolus, sont « de bons rois », le gouvernement de ce royaume étant, de notre connaissance, le plus tempéré par les lois.

Et, ailleurs :

Le royaume de France est heureux et tranquille, parce que le Roi est soumis à une infinité de lois qui font la sûreté des peuples.

Dion Chrysostome, rhéteur du Ier siècle, avait écrit déjà :

La loi est la reine des rois.

Enfin, par tradition, les actes royaux débutaient sous l’ancien régime par un exposé des motifs qui constituait un appel à l’opinion. Turgot en usa beaucoup, puis Necker qui y voyait la part de démocratie incluse dans la monarchie française.

Les freins institutionnels

L’institution des parlements et autres cours souveraines

Certaines institutions, royales ou/et coutumières, pouvaient aussi quelque peu brider le pouvoir du monarque.

— C’était le cas des parlements (Paris depuis le milieu du XIIIe siècle ; Toulouse, Grenoble, Bordeaux, Dijon, Rouen au XVe siècle ; Aix, Rennes, Navarre, Metz, Besançon, Flandres, Nancy)

— Ça l’était aussi des chambres des comptes et des cours des aides.

— Les autres cours souveraines (grand conseil et cours des monnaies) étaient en général moins ombrageuses.

Issus de la volonté du Roi – soit qu’ils aient été créés par lui, soit que, déjà existants sous une souveraineté étrangère, ils aient été reconnus et confirmés dans le cadre de la France –, les parlements ne se gênaient pas, sous l’ancien régime, pour contrarier le monarque.

Ils y étaient poussés par le statut même des magistrats, propriétaires de leurs charges et, depuis Louis XI, inamovibles.

Ils en avaient la possibilité grâce au droit de remontrance que leur avait concédé le Roi. Car les parlements, non contents de rendre souverainement la justice, comme aujourd’hui les cours d’appel, avaient le privilège d’enregistrer les actes royaux et le droit, avant enregistrement, de rédiger des remontrances et les présenter au Roi.

Il pouvait y avoir – ce fut souvent le cas sous Louis XV – une navette, et la présentation d’« itératives remontrances ».

Après quoi, si le Roi persistât, l’acte royal était imposé. Il l’était tantôt le Roi présent en Parlement (on appelait cela un « lit de justice »), tantôt par « lettres de jussion » du prince, obligeant la cour souveraine à registrer l’édit en cause.

Depuis 1715, MM. du Parlement avaient transformé en habitude remontrances et blocage législatif. Le Roi devait souvent leur adresser des lettres de cachet, voire les exiler

(1720, 1732. 1753-1754). Les parlementaires, de leur côté, multipliaient les assemblées générales et les grèves de la justice.

Le parlement de Paris s’était de lui-même érigé en gardien des lois du royaume (ou lois fondamentales) ; et nul, même le Clergé, n’était plus gallican que lui. Mais, de surcroît, il avait, depuis la Fronde (1648-1653), pris l’habitude d’évoquer le bien public, de brandir l’intérêt du peuple, cela pour mesurer l’opportunité ou l’inopportunité des lois du Roi. Il aurait suffi, au milieu du Grand Siècle, d’un pouvoir faible, pour que le parlement de Paris se transformât en parlement de type anglais, d’abord maître des finances, ensuite maître du législatif.

Louis XIV parvint à le calmer et à diminuer ses prétentions. La cour « souveraine » ne fut plus que cour « supérieure » ; depuis 1673, le Parlement devait enregistrer les actes royaux, avant toute éventuelle remontrance. Vexé, il cessa provisoirement d’en rédiger.

Après la disparition du vieux Roi, on sait avec quelle force accrue les robins reprirent leurs habitudes de contestation permanente.

L’institution des états-généraux

Entre 1614 et 1789 il ne fut, en revanche, plus question des états généraux. Cette institution coutumière, existant depuis , avait tant profité des troubles du XVIe siècle et elle s’était montrée si insupportable en , que le Roi cessa de la convoquer.

La fin de l’ancien régime s’en passa donc, perdant en même temps, non vraiment de sages conseillers, mais un dialogue avec les représentants des trois ordres, interprètes plus ou moins fidèles de l’opinion publique. Pour sauver le régime, il eût probablement fallu que l’un des trois derniers Bourbons prît le risque de convoquer à nouveau les états généraux. Non comme en 1788-1789, en position de faiblesse et devant un Trésor vide, mais en position de force et sans donner prise au chantage.

— Louis XIV aurait pu y songer en 1679 ou 1680, au sommet de sa gloire, après les traités de Nimègue ;

— Louis XV eût pu le faire en 1648, au terme d’une guerre victorieuse, dans un pays prospère aux finances bien gérées par le contrôleur Orry ;

— Louis XVI eût dû le faire en 1783, au lendemain du traité de Versailles qui avait humilié l’Angleterre et donné l’indépendance aux États-Unis.

L’institution des états provinciaux

À défaut d’états généraux inquiétants, les Rois devaient compter avec une autre institution coutumière, celle des états provinciaux. Ils régnaient sur le tiers du royaume.

Ils avaient été rognés par Richelieu, mais représentaient encore une force notable.

— Ils étaient surtout puissants en Bretagne et en Languedoc.

— Ils existaient en Bourgogne, en Dauphiné, en Provence.

— Ils étaient moins folkloriques que leur apparence dans les vallées pyrénéennes.

Des provinces comme Languedoc et Bretagne gardaient des privilèges imprescriptibles, fiscaux et administratifs, limitant quotidiennement l’autorité des intendants. C’était surtout le cas en Bretagne, où les états provinciaux et le parlement de Rennes se montraient solidaires. Ce fut au point que Louis XIV, ce Roi autoritaire, hésita un quart de siècle avant d’imposer à la Bretagne son administration. L’envoi d’un intendant ne se fit qu’en 1689, six ans après la mort de Colbert. Cela voulait dire qu’il avait semblé plus facile à Louis XIV (ce prince le mieux obéi du continent) de révoquer l’édit de Nantes en 1685 que d’envoyer un intendant en sa bonne ville de Rennes.

Justice retenue et justice déléguée

Le roi de France est juge suprême

Le roi de France était juge suprême. « Le droit de justice appartient en France au Roi seul » (Ferrière). Il a « le droit et le devoir de rendre la justice » (F. Monnier).

S’il ne siège plus, comme son ancêtre saint Louis, sous le chêne de Vincennes. les juristes et le peuple savent que le roi de France n’a pas abandonné sa prérogative judiciaire.

Pour les premiers on distingue donc une justice retenue et une justice déléguée ; mais, aux yeux du peuple, une large part de la justice dite « retenue » ressemble, comme une sœur, à de la justice déléguée, et chacun comprend que Sa Majesté n’abuse pas de sa prérogative et qu’elle partage avec libéralité le pouvoir judiciaire.

La justice retenue du roi

La justice retenue, sous l’ancien régime, s’était faite de plus en plus rare. Certes l’on vit en  un Henri III décider lui-même l’élimination des Guises ; mais pouvait-il y avoir longtemps deux rois concurrents en France ? Certes l’on vit le jeune Louis XIII ordonnant l’assassinat de Concini, favori abusif ; mais ce fut encore un cas extrême. À l’opposé, le monarque n’était point avare du droit de grâce, éminent droit régalien.

La justice retenue du souverain s’exerçait parfois en un contrôle des institutions judiciaires. Si le Parlement semblait au Roi trop enclin à la partialité, le prince pouvait « évoquer » telle cause devant son conseil privé, ou devant le grand conseil.

Enfin ressortissait à la justice retenue l’usage des lettres de cachet, si nombreuses à la fin de l’ancien régime, si attaquées dans les Cahiers de 1789.

La plupart des lettres de cachet étaient sollicitées par les particuliers pour le règlement de leurs affaires privées. . .Elles présentaient l’immense avantage d’éviter aux familles l’infamie et le déshonneur auxquels les eût immanquablement exposées une condamnation régulière prononcée par la justice déléguée. (J.-M. Carbasse)

La justice à la fois retenue et déléguée du conseil privé ou conseil d’État

Jugeant à la place du Roi – et dans cette mesure relevant de la justice retenue, le conseil privé connaissait souverainement des causes « évoquées » devant lui par le prince.

— Il intervenait aussi comme « suprême régulateur des compétences » des parlements.

— Enfin il avait mêmes attributions que notre actuelle cour de cassation.

Appuyé sur son indépendance – son président, le Chancelier, était inamovible ; les trente conseillers d’État, ses principaux membres, n’étaient pas moins inamovibles ; les quatre-vingts maîtres des requêtes étaient propriétaires de leurs offices –, ce conseil privé (ou conseil d’État) était parfaitement maître de ses décisions. À cet égard, il se distinguait peu de la justice déléguée.

La justice déléguée

Cette dernière, celle des institutions judiciaires royales (parlements et autres cours, présidiaux, bailliages, élections, maîtrises des eaux et forêts, etc.), rendait la justice, au civil et au criminel, par délégation du souverain.

Mais elle le pouvait faire en toute liberté, puisque ses magistrats étaient irrévocables et propriétaires de leurs offices. Il paraîtrait que, Henri IV ayant irrité le premier président de Harlay par une intervention intempestive, se serait attiré cette réponse insolente :

Sire, prenez les sacs et jugez vous-même !

Mais il est sûr que, lors de l’affaire du Collier, la reine Marie-Antoinette, sollicitant les juges du Parlement, se heurta chaque fois à une indifférence glacée. Il y avait une justice en France et, sur ce point, une séparation des pouvoirs.

Suite

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